光绪二十四年（1898），康有为先后奏上《请开学校折》、《请饬各省改书院淫祠为学堂折》。根据康有为的一再吁请，光绪帝于五月二十二日发布“上谕”，命改各地书院为兼习中学、西学之学校，以省会之大书院为高等学堂，郡城之书院为中等学堂，州县之书院为小学；凡不在祀典之民间祠庙，亦一律改为学堂。戊戌政变后，新政中辍。光绪二十七年（1901），清廷再令各省、府、州、县设立学堂，“作育人才”。光绪二十八年正月（1902），又谕将宗室、觉罗、八旗等官学改设中、小学堂，并归入大学堂办理；各省驻防官学、书院一律改为小学堂。